Capítulo 8 LA INFORMÁTICA DE LA ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL Además de sus prerrogativas soberanas, el gobierno es la empresa de servicios más grande del país. En este doble rol, las relaciones entre la administración y el procesamiento de datos son vitales. Como su mayor cliente, la administración afecta a todos los que se dedican a la profesión informática (fabricantes de máquinas y de redes, empresas de servicios, etc.). Como usuario, la administración está sujeta a toda la incidencia de los efectos de la telemática. Puede aceptarlos pasivamente al día; también puede aprovechar la ocasión para reconducir su evolución. La elección entre estas dos actitudes es vital para la sociedad en su conjunto. En realidad, el procesamiento de datos es más "estructurante" en la administración que en cualquier otra organización, y la administración sigue siendo un modelo dominante por su influencia y su papel de ejemplo. La elección, sin embargo, no es fácil. Si las autoridades públicas permiten que el procesamiento de datos penetre de forma desordenada, se adelantan al futuro. Por otro lado, ningún escenario global puede imponerse desde un único centro sin asfixiar a la sociedad o paralizar al gobierno. Por tanto, es necesario conciliar un máximo de libertad y un mínimo de coordinación, para facilitar el cambio en lugar de imponerlo. No interferencia: detener el desarrollo futuro Aunque abandonada a la iniciativa espontánea de cada departamento y moderada por prejuicios preferenciales derivados de la política industrial, la difusión del procesamiento de datos a través de la administración ha sido extremadamente rápida. Pero se ha producido de forma muy desigual, reforzando barreras; Esto es tanto más preocupante porque inmoviliza durante mucho tiempo las estructuras en las que penetra. Desarrollo desigual La administración nunca ha considerado la compra de ordenadores como una inversión. De esto se derivan dos consecuencias. En primer lugar, los recursos que se le dedican no son los necesarios para desembolsos masivos en equipos durante cortos períodos de tiempo, sino recursos departamentales ordinarios. En segundo lugar, a falta de una contabilidad correcta del coste de tales desembolsos, recurrir a asistencia externa, por ejemplo a una empresa de servicios, parece prohibitivo. Así, en el caso de grandes proyectos, los departamentos administrativos que tienen los medios para ello contratan numerosos equipos, cuyo empleo ya no está justificado cuando se trata de operar el sistema instalado. Pero esta plétora de personal de procesamiento de datos de muy buena calidad en algunos lugares tiene como contrapartida su escasez en otros lugares. En realidad, sólo los departamentos más poderosos pueden atraer y retener a estos técnicos. Por ejemplo, la administración tributaria pudo contratar y capacitar dentro de su propia organización al personal para sus centros de procesamiento de datos. Por otra parte, el escaso interés mostrado generalmente por los magistrados en las tareas de gestión y los limitados recursos presupuestarios explican la mediocre automatización en el Ministerio de Justicia: esto no es ajeno a las dificultades que enfrenta ese departamento para afrontar el aumento de sus tareas. Entre estos dos extremos hay toda una gama de situaciones contrastantes, desde el procesamiento de datos más avanzado hasta su ausencia total, desde el procesamiento de datos efectivo hasta el puro desperdicio, y desde el procesamiento de datos más sofisticado hasta el más sencillo. Los departamentos más tradicionales y ricos, como el Ministerio de Finanzas, las fuerzas armadas y la policía, están por delante de los departamentos que atienden al público: educación, salud, justicia y comunidades locales. Allí donde la máquina no ha podido suplir la insuficiencia de recursos humanos, la calidad del servicio ha disminuido. Compartimentado En la mayoría de los casos, cada departamento adquiere capacidades de procesamiento de datos de Desarrollo sin preocuparse por las posibles dificultades que su plan pueda causar en otros lugares, y especialmente sin medir los efectos "sinérgicos" que una mejor coordinación con otros departamentos podría haber producido. Así, los hospitales han desarrollado sistemas de facturación de gastos médicos y de estancia hospitalaria sin colaborar con la Seguridad Social. Dentro de la propia Seguridad Social, su compartimentación en tres ramas, cada una de las cuales desarrolla su propio procesamiento de datos, ha llevado a la recuperación manual de los datos producidos por las computadoras de las otras ramas. Como resultado de la actual separación departamental, la Direction Générale des Impots y la Direction de l'Aménagement Foncier et de L'Urbanisme (desarrollo territorial y asuntos urbanos) crean cada una un banco de datos territoriales, la primera a efectos fiscales y la segunda a efectos fines de desarrollo. Las definiciones legales y los tipos de información difieren; sin embargo, existen amplias zonas comunes, pero nadie se preocupa por ellas. Además del desperdicio, la creación de estos dos bancos de datos prolonga el aislamiento administrativo. Fortalecidas por esta inversión, ambas administraciones están preparadas para resistir los intentos de acercamiento. El procesamiento de datos dificulta la creación de una administración territorial única en el futuro, cuando podría ser deseable hacerlo. El proceso opuesto habría sido más fructífero. Si una sola autoridad hubiera podido examinar el futuro de la administración de la tierra, habría utilizado su influencia para intentar crear un banco único, con el fin de plantar las semillas de un futuro acercamiento. Una rigidez que dura décadas Un período de más de una década separa los primeros estudios sobre un gran sistema y su instalación operativa. Por ejemplo, SOFIA, un procedimiento automatizado para el despacho de aduanas de mercancías, funciona en Roissy y en Orly desde 1976, es decir, nueve años después de su concepción. También fueron necesarios nueve años para ampliar el tratamiento de datos a la gestión administrativa y médica de los pacientes en todos los hospitales de cuidados intensivos gestionados por el departamento de bienestar de París. Estos ejemplos podrían multiplicarse; No hay ningún sistema grande actualmente en funcionamiento que no haya sido diseñado antes de finales de los años sesenta. De hecho, sin un acuerdo para aumentar los recursos dedicados por el gobierno a la inversión en procesamiento de datos, la implementación de un proyecto congelará un departamento durante varias décadas. Continuar de esta manera no garantizará la eficacia, ya que la redundancia y la duplicación, un excedente de recursos aquí, necesidades insatisfechas allí y necesidades presupuestarias en todas partes no garantizan el mejor servicio público. La compartimentación multiplica los trámites y pasos para el usuario. Esto no preserva la libertad: los departamentos autoritarios siempre encontrarán los recursos y el crédito para adquirir sus equipos y restablecer las capacidades de interconexión que consideren necesarias. Este mecanismo es acumulativo. Siguiendo el camino actual, los “fuertes” (una oficina poderosa, una administración central) se volverán más fuertes, y los “débiles” (una oficina sin recursos, una agencia externa) se debilitarán. El escenario actual, si se prolonga, conducirá a un futuro que ninguna deliberación política ha planeado y que ninguna autoridad, si alguna vez quisiera hacerlo, podría modificar fácilmente. La administración habrá sido moldeada subrepticiamente por este rumbo durante los próximos veinte años, a través de cientos de buenas intenciones contradictorias. Esta situación se agrava por el hecho de que el gobierno no es simplemente una organización más entre otras. En Francia, es un polo de atracción, un ejemplo contagioso. Condiciona la configuración de las instituciones sometidas a la autoridad pública (universidades, hospitales, agencias de Seguridad Social y HLM, etc.), la mayoría de las industrias nacionales y las comunidades locales, así como muchas otras organizaciones industriales o terciarias cuya conducta permanece bajo el control estatal. control. Mediante el uso que haga o no del procesamiento de datos para aflojar el patrón jerárquico tradicional, el gobierno diseñará el marco dentro del cual se gestionarán la mayoría de las grandes burocracias en el futuro. Ilusiones y peligros de imponer un modelo El procesamiento de datos ofrece los medios para implementar los más diversos esquemas, tanto el 'Tout-Etat' (centralización completa del control estatal) como el de descentralización extrema. Así, orientar la adquisición del procesamiento de datos significa seleccionar un modelo de sociedad. Sería ilusorio, e incluso peligroso, creer que esa elección y, a fortiori, la opción de la descentralización, pueda ser impuesta por un centro todopoderoso, construyendo un escenario global pieza por pieza. El escenario del “Tout-Etat” Evidentemente, el procesamiento de datos puede hacer plausible el escenario "Tout-Etat": ese es su riesgo y, para algunos, su tentación. El escenario se basaría en una multiplicación del flujo de información esencial para el control de un sistema vasto y complejo. Su organización altamente jerárquica estaría diseñada para cumplir con los requisitos del "centro". Entonces sería posible establecer el vasto sistema de procesamiento de datos que algunas personas ahora imaginan. Se basaría en la asignación de un identificador único a las unidades elementales representadas por hombres, empresas y tierras. El uso de dicho identificador sería obligatorio en todos los ficheros. La interconexión, obtenida mediante enlaces permanentes, permitiría una recuperación casi instantánea de la información elemental. Los únicos rasgos irracionales se relacionarían con conflictos departamentales no resueltos. Algunos economistas soviéticos defienden esta solución. Creen que la introducción de redes sofisticadas de procesamiento de datos permitiría aliviar la rigidez, la incoherencia y el desperdicio de la planificación centralizada. Esto es un mito. La voluntad del Estado es múltiple y, en la mayoría de los casos, incoherente, porque se expresa en un número infinito de unidades administrativas básicas. Su coordinación requiere innumerables decisiones, que se anulan unas a otras, se enredan o son resueltas por el detentador último del poder, que aplasta arbitrariamente a los demás o se sacia y asfixia. Nadie en Francia se atrevería a defender tal escenario. Pero innumerables presiones conducen naturalmente a ello. Hay unanimidad explícita a la hora de criticar sus consecuencias, pero un acuerdo implícito para impulsar su implementación; El sueño de racionalidad del estrato técnico y el deseo de igualdad de la mayoría se combinan para expandir el poder del Estado y sus satélites. El escenario "descentralizador" Rechazar este futuro significa provocar y anticipar una doble evolución: la de un gobierno que organizaría su propia desaparición y la de una sociedad civil que se hace cargo de las necesidades cubiertas hasta ahora por los poderes públicos. También significa descartar una ilusión. La descentralización provoca reacciones profundamente arraigadas. El poder alcanzado por el aparato estatal –lo que algunos llaman control social– es el resultado de un movimiento iniciado hace varios siglos que se ha acelerado a un ritmo vertiginoso en las últimas décadas. Sin duda, el florecimiento de los experimentos, el surgimiento del movimiento ecológico y la vitalidad de la vida comunitaria demuestran una nueva afirmación por parte de la sociedad civil. Estas iniciativas combinan en un movimiento browniano una actitud antiestatal basada en principios, la defensa de ciertos intereses privados y una nostalgia bucólica. Se niegan a asumir la responsabilidad de la estabilidad de la sociedad en su conjunto. A menudo expresan el deseo de disfrutar tanto de los placeres de la vida en el campo como de las ventajas de la civilización postindustrial. Por lo tanto, es ilusorio esperar que la descentralización sea producida espontáneamente por la sociedad, pero aún más imaginar que las autoridades públicas puedan organizar su propia desaparición a partir de una voluntad única y central. El gobierno no puede imponer cambios; tiene que crear las condiciones bajo las cuales otros podrán producirlo. Debido al malestar institucional que genera, el procesamiento de datos, si se utiliza adecuadamente, puede servir de palanca para esta evolución. Facilitar el cambio Ninguna organización administrativa, central, supervisora, jerárquica, puede asumir las prerrogativas de los departamentos sin provocar resistencias y paros. No es posible concentrar en manos de una sola persona el diseño y la ejecución de los sistemas informáticos de toda la administración sin multiplicar los rechazos o los errores. Por otra parte, ninguna gran empresa —¿y qué empresa es mayor que la administración?— deja de establecer una unidad para analizar y prever la evolución de sus funciones, so pena de esclerosis. El gobierno, sin embargo, no lo hace. Ciertamente, cada agencia piensa en su propio futuro y, por tanto, en su propio tratamiento de datos. Pero las tareas actuales son apremiantes. Si liberara el espíritu de innovación, sólo podría hacerlo dentro de su propio mundo. Necesitaría poseer una virtud peculiar para cuestionarse a sí mismo. Ciertamente, la oficina de presupuesto desempeña parcialmente un papel de síntesis entre los departamentos, pero sus propias limitaciones la llevan naturalmente a enfatizar consideraciones de corto plazo. Con respecto a las misiones del RCB, se ocupan de problemas que son demasiado limitados para ser utilizados como núcleo de una política más ambiciosa. Por tanto, es necesario crear un organismo y procedimientos que induzcan a los poderes públicos a cuestionarse sobre el futuro de sus departamentos. Esta función, que no puede ser jerárquica, debe consistir en analizar el presente y prever, en estrecha colaboración con las agencias interesadas, proyectos coherentes y alternativos que permitan al Gobierno tomar decisiones reales a su debido tiempo. La agencia encargada de esta "mayéutica" del futuro debe ser una delegación para la reforma administrativa adscrita a la oficina del primer ministro. La delegación, compuesta por unos pocos funcionarios de alto nivel para sus actividades de planificación, no debería ejercer ninguna coerción. Su tarea sería analizar, advertir, alertar, proponer y persuadir. Además de los problemas de reorganización, que la delegación consideraría por su propia cuenta, participaría en todos los trabajos previos a cualquier cambio institucional. En caso de desacuerdo con el proyecto en curso, tendría derecho a apelar al primer ministro para que tome una decisión. Por otra parte, para apoyar los proyectos que considere convenientes, utilizaría los recursos de un modesto fondo para cubrir parte de los gastos de reorganización, que normalmente se cargan a los gastos generales de cada departamento. Las decisiones más importantes serían tomadas por un comité interdepartamental, que guiaría las actividades de la delegación y examinaría sus propuestas (desempeñando un papel algo similar al del CIAT con respecto a DATAR). Esto daría a los proyectos administrativos esenciales una dimensión política. La delegación no correría el riesgo de verse confinada a actividades excesivamente remotas, o incluso futuristas, gracias al papel permanente que debería desempeñar simultáneamente en la política informática del gobierno. Debería intervenir con flexibilidad; por ejemplo, apoyando acciones destinadas a liberar al consumidor, como la estandarización avanzada, la compatibilidad del hardware y la portabilidad del software. Podría supervisar la armonización de las redes interdepartamentales con Transpac. Por último, debería contribuir, tal vez como proveedor de servicios informáticos, a ayudar a los departamentos con menos recursos a alcanzar a los demás. Este procedimiento no iría acompañado de una centralización de los recursos financieros; sólo una parte previamente determinada del "fondo para la reforma administrativa" se asignaría a intervenciones de procesamiento de datos. Esto permitiría, bajo ciertas condiciones, reducir los gastos de los departamentos encargados de los proyectos, condiciones que deberían ser determinadas por el gobierno. Así, por ejemplo, sería posible contribuir a los gastos de agencia que beneficiarían a los participantes franceses (fabricantes de grandes ordenadores o equipos y empresas de servicios parainformáticos). Este sistema de bonificaciones induciría a cada agencia a aceptar las sugerencias de la delegación. Preservaría la libertad de sus directores, en contraste con la política preferencial actual. La delegación debería apoyar a los departamentos más débiles. Les proporcionaría los expertos en procesamiento de datos que les faltan. Les ayudaría con su conocimiento de los participantes en la industria, ya sean fabricantes o empresas de servicios. El método de intervención más sencillo consistiría en asignar algunos especialistas en informática durante el período de ejecución de un gran proyecto. Si tal misión planteara demasiados problemas, la delegación podría sustituir a los departamentos débiles en la gestión de la operación, actuando como proveedor de servicios. Para seguir esta política, la delegación necesitaría un número suficiente de técnicos: en gran medida, podrían ser especialistas que ya trabajan en la administración. El aumento de los pedidos externos provocaría sin duda una reducción de la carga de trabajo de determinados servicios informáticos. De este modo, los empleados de alto nivel serían liberados y serían asignados a la delegación. Lejos de crear un cuerpo de especialistas públicos en procesamiento de datos, cuyo establecimiento promovería la rigidez, esta política menos ambiciosa intenta introducir flexibilidad en la preparación para el futuro. Siempre que esté generalizado, el procesamiento de datos puede estar en armonía con los nuevos acuerdos de poder e incluso favorecerlos. Cada grupo y cada comunidad garantizaría la recopilación y el procesamiento de la información necesaria. Pero lejos de implicar una atomización total de la infraestructura de procesamiento de datos, la división de responsabilidades requiere una sólida organización de los circuitos de información. Requiere la creación de bancos de datos, públicos o semipúblicos, tanto más potentes cuanto que el acceso a ellos será fácil y democrático y deberá satisfacer a usuarios polivalentes. Nada impide que en un futuro lejano se haga una distinción clara entre prerrogativas soberanas ejercidas con todo el vigor necesario y funciones colectivas transferidas gradualmente a órganos periféricos.